节能内在机制的新变化、政策的系统性缺陷以及经济发展速度远超过节能目标设定时的前提,造成当前节能工作面临困难。面对这些新情况必须采取综合性对策，着眼于建立节能的长效机制。为实现节能目标，还须采取按行业分解节能目标、能源价格及财税政策调整、加强监管等新措施。

　　充分认识实现“十一五”节能目标的艰巨性及问题实质

　　从“十一五”时期头两年的情况看，2006年单位GDP能耗仅下降了1.33％，2007年预计下降3%左右，虽然总体状况有所好转，但距离“十一五”规划的预期目标仍有较大差距，节能形势依然十分严峻。

　　那么，是什么原因造成单位GDP能耗上涨的惯性如此之大？节能工作有什么新情况和新问题？这其中有三个问题需要特别予以关注。

　　一是驱动节能的主导因素发生了逆转。1990年至2005年单位GDP能耗年均下降了4.2％。如果将“十一五”时期能源强度年均下降4.4％的目标与这一速度相比，表面上看新的节能目标只是比前三个五年规划时期的平均值略有提高，但实际上目前所面临的困难要比以往大得多，面对的新情况和新矛盾也复杂得多。困难之处在于驱动节能的主导因素发生了变化。

　　以往所取得的成就，主要得益于结构性因素（为广义结构性因素不仅包括产业结构，也包括产品附加值提高产生的节能效果），结构节能对总节能量的贡献率为60%－70％。而2002年之后的情况则截然不同，结构性因素不仅不是驱动节能的主导因素，而且成为推动单位GDP能耗提高的主导因素，结构性因素对单位GDP能耗影响的作用方向发生了逆转。在此期间，尽管技术仍然在进步，但是技术因素对节能的正贡献被结构因素的负贡献大大抵消，从而导致了单位GDP能耗的升高。

　　由此看来，目前在节能工作中遇到的困难根源在于驱动因素的变化，是节能内在机制的变化。在新形势下，急待建立新的节能内在机制，新机制的建立将难以借助以往的经验和做法。新的内在机制将是综合性、多因素的，既要考虑结构因素，也要考虑技术因素；既要考虑生产环节（特别是能源密集型行业），也要考虑消费环节。

　　二是在节能管理、政策、法律等诸多方面存在着系统性缺陷。目前，我国在政府对节能的干预范围、干预方式、干预程度等方面存在着明显的缺陷，突出表现在利用财税、价格等政策激励节能的手段不足，法律、法规、标准等或者缺失或者不适应新形势的需要，包括节能在内的能源管理体制不顺，管理能源的能力明显削弱，除此之外，体制转型中的市场机制仍不成熟、不健全。这些方面存在的不同表现形式的缺陷，叠加起来就构成了系统性缺陷。如果说，上世纪后20年结构性因素主要导致了单位GDP能耗的持续下降，进而掩盖了这些缺陷的危害的话，目前在结构性因素起到拉升单位GDP能耗作用的条件下，其危害则暴露无遗。由于这些系统性缺陷的存在，导致了粗放型的经济增长方式难以得到根本性转变，而粗放型增长方式延续到以重化工业加速发展为特点的新阶段，在能源、环境等方面出现的问题就被放大了若干倍。

　　三是当前的经济发展速度远高于节能目标设定时的前提条件，加大了实现节能目标的难度。当初设定节能目标是以“十一五”时期GDP年均增速7.5%考虑的，按此发展速度测算，到2010年实现的节能量（绝对值）为6.4亿吨标准煤。经济增长速度比规划目标每加快一个百分点，目标节能量将增加约4.7%，如果GDP增速分别达到8.5%和9.5%，目标节能量将达6.7亿吨和7.0亿吨标准煤。当前经济发展速度远远超过规划目标，实现节能目标的难度进一步加大。

　　理论上讲，在保持高增长的同时，实现“十一五”节能目标是存在可能的，但前提是结构调整和转变经济增长方式取得明显进展，要有新的低能耗、高附加值的高增长产业替代目前的能源密集型产业，否则在当前能源密集型产业拉动经济增长的前提下，难以同时做到高增长与低能耗。然而在短时间内形成对经济增长起明显拉动作用的新产业十分困难，转变经济增长方式也不可能一蹴而就，这就要在经济发展速度与可持续发展能力之间做出取舍，两者难以在短期内兼得。在经济增长速度与经济发展质量难以统一的情况下，需要明确“十一五”经济发展的重要目标之一是提高“可持续发展能力”，需要牺牲一点经济增长速度来换取。

　　必须着眼于建长效节能新机制

　　从节能工作的历史实践看，存在着“三高三低”的问题，即中央政府关注程度高、地方政府关注程度低；能源短缺或供应紧张时期关注程度高、能源供应相对充足时期关注程度低；能源约束较强的地区关注程度高、能源资源相对富裕的地区关注程度低。当前的节能工作，也存在着政府动员多、企业和消费者行动少，号召多、具体措施少，行政性手段多、经济与法律手段少等“三多三少”的问题，亟待建立起有效的节能新机制。推进节能工作需坚持如下四个原则：

　　一是采取综合措施，强调经济激励。经济、法律和行政等不同性质的手段，其作用的对象和发挥作用的机理是不同的，哪些手段多一些，哪些手段少一些，取决于其作用的对象和机理（见表1）。

　　
表1　不同性质的手段对不同作用对象的有效性

　　能源的使用者能否自觉节能，是完成“十一五”节能目标的关键，而决定能源使用者行为的关键因素是能源产品的价格，当使用者面临着用能和节能两种选择时，选择哪种取决于相对的成本，能源使用成本的高低决定了用能与节能的替代深度。这就意味着，以能源价格和税收政策为核心内容的经济手段，是市场经济条件下激励社会全体成员自觉节能的基本政策，舍此难有其他的有效手段。

　　由此可见，有效地推动节能工作，经济、法律、行政的手段都不可缺少，这三种手段的地位及作用应当是，以经济手段为基础，法律手段做保证，行政手段作用于各级政府。

　　二是中央与地方联动，落实各自责任。将节能目标落实到地方政府，是实现中央与地方联动的关键步骤。另一方面，还需要建立科学的监督机制和考核评价制度，而基础是统计数据的真实性，就统计制度的现状而言，自上而下越到基层，统计人员、统计能力越薄弱。由于节能指标是自上而下逐级分解，而数据是从能源统计基础最薄弱的基层自下而上报告，这样，即使无主观造假的意识，客观上也可能使统计数据出现较大偏差。由此可见，当务之急是完善统计制度和提高统计能力，否则将无法建立有效的监督、评价和考核的制度。

　　此外，不仅要将节能目标量化落实到地方政府，而且要落实到中央政府相关部门，明确中央政府各部门的责任，采取切实有效的政策和措施，切忌将节能责任简单下移。目前的情况是尽管地方政府接受了节能的目标责任，但是由于地方政府缺少影响全局的政策手段，其开展工作的方法和手段有较大的局限性和不足。

　　三是标本兼治，重在控制源头。实现“十一五”节能目标必须要标本兼治，尤其是要控制造成能源消费不合理增长的背后驱动因素。这些源头主要包括三部分：其一是消费方式。政府必须要引导合理消费、抑制浪费，一方面要倡导符合国情的可持续的消费方式，另一方面还要运用价格、财税政策调节消费方式。如果在当前居民消费结构向“住、行”快速升级过程中，对消费方式再不加引导、调节，将会错失机会，使得能源消费不合理刚性增长。其二是能源密集型产业的新增投资。控制能源密集型产业的新增投资，不是不新增生产能力，而是如何合理发展和新增何种技术水平的新增能力，实现“十一五”节能目标增量节能是关键环节。其三是能源密集型产品的出口。要区别两类情况：一方面要控制“两高一资”和低附加值产品的大规模出口，另一方面要引导、鼓励高技术含量、高附加值的产品出口，促进出口结构的调整和升级。

　　四是长短结合，重在建立长效机制。就长效机制而言，有三个基本的制度保证：其一是市场机制。充分发挥市场配置资源的基础性作用，是建立节能长效机制的基本制度安排。对于仍处于体制转型的我国，在许多领域市场的作用还没有充分发挥出来，价格机制还没有发挥出应有的作用，一些能源产业的垄断问题仍比较突出。其二是促进可持续发展的政策机制。市场机制本身并不能解决好诸如节能、环保等外部性问题，必须有面向可持续发展具体目标的综合性制度安排，以弥补节能领域的市场失效，通过制定和实施法律、标准、价格、财政、税收、金融等综合性对策，促进政府、企业、公众节能，并注重各种政策手段的协调和目标取向的一致性。其三是监管机制。监管机制是对企业微观主体进行监管，包括事前的准入监管，事中的能源审计等，我国监管制度需要重大转型，将目前的经济性监管过多，转向以节能、环保、安全等社会性监管为主要内容的监管制度。

　　三个机制的关系是，市场机制是建立长效节能新机制的基本制度安排，旨在通过市场竞争提高资源配置效率；促进可持续发展的政策机制是实现节能具体目标的综合性制度安排，通过弥补市场的不足来实现具体的节能目标取向；监管机制是对企业等微观主体进行直接管理，通过加强节能、环保、安全等社会性监管来监管微观企业。应该说，三个机制的功能及作用对象有所不同，共同构成了节能的长效机制。

　　必须三种节能途径同时发挥作用才有可能实现节能目标

　　节能的三种途径包括：结构节能、技术节能和制度（或管理）节能。问题在于三种途径何为重点，结构节能和技术节能对完成“十一五”目标的可能贡献率如何，以及近中长期三种途径的重点如何。

　　为回答上述问题，我们设定了四种分析情景：规划情景（GDP增速为7.5%，即GDP年均增速按“十一五”规划目标设定），GDP增速8.5%情景，GDP增速9.5%情景，GDP增速9.5%政策情景，所谓政策情景是指进一步采取节能措施的情景，在此主要包括加快技术进步和提高能源产品价格（见表２、表３）。

　　

表2　不同情景下2010年各产业增加值(2005年价)、增长率、产业结构

　　
表3　不同情景下的节能效果

　　1.几点重要结论

　　一是如不采取进一步的节能措施根本无法实现节能目标。“十一五”时期GDP年均增速7.5%、8.5%、9.5%三种情景，单位GDP能耗分别下降了15.9%、13.2%、11.6%，均没有实现节能20%的目标。这就意味着如不采取其他的措施，即使在GDP增速7.5%的情况下也无法实现节能目标，经济发展速度越快，与节能目标的距离越远。

　　二是加快技术进步和提高能源价格是实现节能目标的两个关键性措施。针对9.5%的GDP增速情景，考虑两种进一步的节能措施，其一是加快技术进步的步伐，单位产品能耗比《节能中长期发展规划》的目标进一步降低（见表４），其二是能源价格提高。由此形成了GDP增速9.5%的政策情景。在此情景下，单位GDP能耗下降了20.6%。也就是说，如果在“十一五”时期GDP年均增速不超过9.5%，通过进一步降低产品单耗（即加快技术进步）和提高能源价格，还是能够完成节能目标的。

　　

表4　不同情景下的产品能效提高幅度(％)

　　注：GDP年均增速9.5%、8.5%、7.5%的三种情景中，能源密集型产业的产品能耗按《节能规划》设定，9.5%的政策情景是将产品能效进一步提高。

　　三是结构节能是实现节能目标的关键。在GDP增速9.5%的政策情景下，单位GDP能耗下降20.6％，其中技术节能为6.0％左右，结构节能为14.6％(其中产品结构节能约4％左右)，如果考虑到本研究未涉及产品的技术进步因素，技术节能的贡献率将进一步提高。也就是说，结构节能对实现节能目标的贡献率为60%-70％，技术节能的贡献约30%-40％，其中结构节能最为关键。

　　四是GDP增速对实现节能目标有着决定性作用。不同的经济发展速度对单位GDP能耗的影响十分显著。我们认为，“十一五”时期的年均GDP增速保持在9.5%-10%比较合适，速度太快，节能目标无法完成，经济发展速度降得太快，也会引发就业等问题。

　　2、需要在结构、技术、制度三个方面，采取综合性对策

　　通过上述的情景分析可以发现，结构节能、技术节能和制度节能三种途径对于实现节能20%的目标缺一不可，必须采取综合性对策。在“十一五”时期，结构节能是关键，既要调整一二三次产业结构，也要调整工业内部结构，尤其要抑制能源密集型产业的无约束发展，还要调整产品结构，提高产品的附加价值。

　　现行有关规划设定的产品节能目标是不够的，即使如期完成了产品节能规划的目标任务，也不能完成单位GDP能耗下降20%的目标。因此，必须要加快技术进步的步伐，节能规划中应设定更高的产品节能目标，并据此作为新增产能（尤其是能源密集型产业）的强制性准入条件。

　　提高能源产品价格也是必须要采取的措施，情景分析的结果表明，“十一五”时期能源产品价格做适度调整（如提高15%左右），可获得比较明显的节能效果，同时经济增长仍可保持较高的增长速度。提高能源产品价格必须及早行动，越早越主动。尽管当前面临着物价指数上涨的短期压力，但能源产品价格的适度提高，有利于提高可持续发展能力、转变经济增长方式等长期问题的解决。

　　技术节能潜力大，但“十一五”期间只有部分潜力能够转化为现实

　　1、技术节能的潜力大，但“十一五”时期的技术节能量不足3亿吨标准煤

　　为了进一步分析技术节能潜力以及多少潜力可转换为现实，我们利用上世纪80-90年代国际上（特别是美国）逐渐成熟的研究方法，将节能潜力大致分为三类：技术节能潜力、经济节能潜力和可实现的节能潜力。所谓“技术节能潜力”是指完全从技术的角度而不考虑经济性的情况下，可以实现的节能量。“经济节能潜力”指从经济的角度出发，在满足成本效益和社会承受能力的前提下，采取经济上可行的节能技术可以实现的节能潜力。“可实现的节能潜力”是指在正常的市场推动力量以及政府推行新的节能政策、制度和标准等措施后，可以实现的节能量。这三种潜力的节能量是依次减少的。

　　在此沿用这种研究方法，针对火电、钢铁、十种有色金属、铝、铜、原油、乙烯、大型合成氨、烧碱、水泥、玻璃等绝大部分能源密集型产品以及建筑产品等，分析技术节能的作用。根据表５，对主要耗能产品的能效水平与国际先进水平的差距进行逐项比较，并预测“十一五”时期这些能源密集型产品的增长趋势，可得出技术节能潜力大约为5亿吨标准煤。尽管潜力巨大，但是考虑到技术进步和新技术采用需要过程以及付出经济成本等因素，这一潜力也只能有其中的一部分在“十一五”时期转化为现实，“十一五”时期可实现的技术节能量大约为2.1-2.8亿吨标准煤之间，对节能20%目标的贡献为30%-40%左右。工业、建筑、交通三大领域的技术节能量估算值分别为12000-18000、4000-4500、4500-5000万吨标准煤。

　　

表５　主要高耗能产品能源单耗（资料来源：各相关协会；日本能源学会志，2007，No.8）

　　2、抓好新增投资节能和淘汰落后生产能力是实现技术节能的关键措施

　　从表3可以发现，我国主要能源密集型产品的能耗水平与国际先进水平仍有明显差距。这样，就有很大的空间对能源密集型行业的新增投资提出更高的能效要求。抓住新增产能（投资）这一源头和关键环节，对能源密集型产业的新增投资提高准入门槛，设立较高的能效要求准入条件，对能源密集型产品制定和实施更高的强制性能效标准。

　　我国能源密集型产业生产规模巨大，且企业间技术水平和能效水平差距明显，既有比较先进甚至达到国际先进水平的企业，也存在数量巨大的落后产能。2005年，火电落后产能占火电装机的30%左右，钢铁占30%，水泥占65%。

　　总体而言，抓好新增投资节能、淘汰落后生产能力和实施节能改造是实现技术节能的三个途径，根据“十一五”节能规划，高耗能行业淘汰落后产能预计可节能5711万吨标煤，新增产能采用新技术、新工艺可节能5437万吨标煤，节能技术改造可节能2194万吨标煤。

　　探讨按行业分解节能指标的方法，针对能源密集型产业制定行业节能目标

　　1、按行业分解节能指标是必要的

　　迄今为止，还没有按行业进行节能指标分解，仅是针对极个别行业（如钢铁）制定了新的准入标准和淘汰高耗能、高污染落后生产能力的目标。我们认为，需要按地区和按行业两个维度对节能指标进行分解。其原因在于，当前能源密集型产业的快速发展是造成单位GDP能耗升高的主要原因，急需对这些行业的发展加以约束，以引导其健康、持续地发展；其次，是仅仅依靠地方政府的力量解决不了这些行业存在的共性问题，而且地方政府的态度差异导致对这些行业发展的要求和发展环境有极大的不同，需要在中央政府层面加以规范、约束。当然按行业分解节能指标，并不意味着所有行业都要有明确的节能定量目标，但对于能源密集型行业必须要有具体、明确的节能规定。

　　2、工业部门节能是重点，能源密集型产业节能是关键

　　一是工业对实现节能目标有着决定性作用。2005年，工业及能源加工转换部门的能源消费占了全社会能源消费的76.6%，其中工业部门占了近50%；万元工业增加值能耗为1.38吨标准煤，远高于第三产业0.09吨标准煤的水平。无论从能源消费总量还是增速看，工业是实现“十一五”节能目标的关键领域。在GDP增速9.5%的政策情景下，要求工业对实现20%节能目标的贡献率为81%（按发电煤耗计算），单位增加值能耗下降幅度超过20%。交通和居民生活领域的节能也十分重要，对实现节能目标的贡献率应分别为8.9%、11.5%（工业、交通、居民生活三个领域节能贡献率超过100%，其原因在第一产业的节能是负贡献）。

　　二是对能源密集型产业设定节能目标对于实现20%的节能目标极为关键。目前冶金、建材、电力、石油石化、有色、造纸等能源密集型产业占工业能耗的70%左右，这些行业的能源消耗总量大、增速快，节能潜力同样大。我们对部分能源密集型产业的能耗目标作了初步探讨，根据测算黑色金属冶炼及压延加工对工业节能目标的贡献应该最大，达到24.9%，其万元增加值能耗应从2005年的4.85吨标准煤下降到4.09吨标准煤。水泥、有色金属冶炼及压延加工业、砖瓦、化工等行业对实现工业节能目标的贡献率分别为11.7%、8.2%、6.9%和6.7%，近上述五个行业对工业节能的贡献就接近50%。

　　近期可采取的政策建议

　　1、充分调动一切行政资源，加强节能管理

　　一是在中央政府层面，建议组建综合性能源管理机构，尽快落实国家节能中心的组建工作，从而在政策制定和执行两个层面予以组织保证，在人员、经费等方面予以能力保证。进一步明确、落实中央政府有关部门的各自职责，并以公布、考核等形式定期检查督促。加强政策的系统性设计和协调沟通，尽快出台地方无法解决且影响全局的节能政策和措施，真正形成有效的“组合拳”。

　　二是建议将节能目标进行行业分解。针对主要的能源密集型行业以及交通、建筑等主要能源消费领域，明确行业节能目标，并制定针对性的节能政策，包括能效准入条件、产品能效标准标识、行业技术政策、落后生产能力退出等政策措施。

　　三是强化节能监管。加强节能标准执行的监管，改变在建筑等领域“有标准、不执行”的现状。针对重点用能单位，要求其明确节能目标和制定节能规划，并进行能源审计。建议扩大重点用能单位的覆盖范围，加强能源审计队伍和审计能力建设。

　　四是总结节能目标地方分解工作中的经验和教训，研究比较科学的指标分解方法，为今后此项工作的完善奠定基础。

　　2、建立有效的财税激励政策

　　一是尽快改变当前节能投资规模以及在能源工业投资中比例“双低”的局面，大幅增加节能投资。如果“十一五”时期需节能7亿吨标准煤，节省1吨标准煤约需投资1400元计（2006年能源价格），节能总投资需求为9800亿元，年均节能投资近2000亿元，其中政府节能投资年均需达到400亿元，这样节能投资占能源工业总投资的比例可达15%左右。

　　二是实施所得税优惠、扩大消费税征收范围、开征燃油税。有必要参照高新技术企业和资源综合利用企业的税收政策，对节能产品生产企业给予一定的所得税优惠。需对高耗能产业和产品进行调节，对部分高耗能产品开征消费税。

　　三是深化资源税改革。现行资源税的主要弊端是，征收标准太低，而且计税依据不合理。改革的思路可考虑分两步走。第一步：近期提高资源税税额标准。以煤炭资源税为例，建议将煤炭资源税征税标准提高一倍，即由0.3―5元/吨提高到0.6―10元/吨。第二步，改变计税依据。在充分考虑资源有效利用率的基础上，研究将资源税由从量计征改为从价计征，即将资源产品销售收入作为计税依据，以改变资源税收入与资源收益脱节的状况。

　　四是研究开征能源税。能源税是对化石燃料使用的单位和个人开征的税种，能源税的征收将对企业产生长期的动态激励。建议在“十二五”期间考虑实施能源税，由低到高逐步提高税率，并尽可能及早向社会公布方案，以使企业提早准备、调整。

　　3、加快推进能源价格形成机制改革

　　近期，能源产品价格改革的重点内容包括：

　　一是积极推进能源产品价格的市场化改革。对于那些能够形成有效市场竞争的领域，如煤电价格、成品油价格和上网电价领域的市场化改革，建立起反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制。

　　二是完善价格监管制度。完善在输配电价形成机制、电煤联动机制、成品油价格形成机制等领域已经形成的监管措施和政策，凡是能够形成有效竞争的领域，其能源价格政府不再进行价格管制，至于能源产品价格上涨对低收入群体的影响，可通过财政政策予以补贴。此外，要理顺价格监管的职能配置，对输配电网等自然垄断环节建立起科学的成本规则，在此基础上对其进行有效监管。

　　三是理顺不同能源种类的比价关系。对煤炭可通过提高排污收费标准、实行环境折价等方式提高其适用成本，对可再生能源等可通过财税优惠等措施提高其经济性，从而逐步形成与能源结构优化相一致，特别是有利于可再生能源、清洁能源发展的比价关系。

　　4、建立能效准入制度和落后产能退出机制

　　一是针对能源密集型产业制定能效准入条件，进一步提高这些行业的能效准入标准，建立起能效、环保、安全三个要求的新型的市场准入制度，对于不能同时满足三个条件的投资项目一律不得开工建设。

　　二是显著改善产品的能效标准标识制度。尽快建立、完善强制性高耗能产品淘汰制度，与国家现有的3C产品强制性认证体系或生产许可证制度相结合，严格用能产品市场准入制度（能效限定值），淘汰低于能效限定值的终端用能产品；进一步完善能效标识制度并扩大能源效率标识制度的覆盖范围（能效等级），尽快扩大到其他具备条件的重点用能产品（如建筑能效标识）。如果在“十一五”时期新增16项终端用能产品能效标准以及修订6项标准，将实现节能量超过2000万吨标准煤。

　　三是建立落后产能的退出机制。需加强如下两项工作：其一是落后产能的退出机制，对一些问题较为突出的行业，通过财政等手段建立落后产能的退出援助机制。其二是要更多地利用经济手段，通过提高能源产品价格淘汰落后的生产能力；还可引入在发达国家较多采用的诸如发电权交易等市场化手段，通过市场解决落后生产能力淘汰后的出路问题。

　　5、加强环境监管，实现节能与环保双赢

　　一是要改变当前环境监管被动、后置（主要在末端治理）的状况，在源头就强化环境监管，真正将环境保护作用经济发展的内生决策变量，经济综合部门、能源管理部门、环境保护部门、安全监管部门协调合作，各司其责，对新增投资抓好能效、环保、安全三道门槛。

　　二是加强过程监管，形成政府监管、公众参与、企业负责的多层次环境保护体系，提高排污收费标准，严格执法，加大对环境违法的惩罚力度，明显增大违法成本。

　　三是研究建立排污交易制度，以最小化的经济成本获得最大化的环境效益。

　　四是建立节能与减排的联合工作机制，协调各类政策，加强综合管理。